Artykuły

Publiczne służby zatrudnienia. Czy są nam potrzebne?

11.03.2014 Autor: Marta Kowalówka
Artykuł jest poświęcony wojewódzkim i powiatowym urzędom pracy. W tekście przedstawiono dane dotyczące środków finansowych przeznaczanych na przeciwdziałanie skutkom bezrobocia. Poruszono również temat pracowników urzędów – ich liczby oraz skuteczności ich działania.
Prawdopodobnie każdy przeciętny Kowalski ma wyrobioną opinię o urzędach pracy. Jak faktycznie publiczne służby zatrudnienia funkcjonują? Czy są efektywne? Jakie koszty pochłaniają?

Walka z bezrobociem czy walka o pieniądze?


Ile pieniędzy przeznacza polskie państwo na walkę z bezrobociem? Dane Eurostatu za 2011 rok wykazują, że, w porównaniu do pozostałych krajów Unii Europejskiej, wydatki publiczne na politykę rynku pracy w Polsce nie stanowiły zbyt wysokiej sumy. W 2011 roku całościowo na politykę rynku pracy przeznaczono w Polsce 11 003 mln PLN. Można to obliczyć, biorąc pod uwagę procent, jaki stanowiły te wydatki w PKB (0,72%; por. wykres 1) oraz wartość wytworzonego w tym okresie PKB (zgodnie z danymi GUS-u – 1 528 127 mln PLN).



Dla porównania, najwięcej na ten obszar (w stosunku do PKB) wydali Duńczycy (3,7%), Belgowie (3,7%) oraz Irlandczycy i Hiszpanie (po 3,6%). Ilość pieniędzy przeznaczanych na walkę z bezrobociem nie zawsze idzie w parze z efektywnością – co prawda w Danii i Belgii stopa bezrobocia była w 2011 roku stosunkowo niska – wynosiła odpowiednio 7,7% i 7,2%, jednak w Irlandii i Hiszpanii sięgnęła ona odpowiednio aż 14,9% i 21,8%.

Skąd pochodzą środki finansowe przeznaczane na funkcjonowanie urzędów pracy w Polsce? Wyróżnia się zasadniczo trzy źródła finansowania urzędów:
  • budżet państwa oraz Fundusz Pracy,
  • dochody własne jednostek samorządu terytorialnego (powiatów i województw),
  • budżet Unii Europejskiej (przede wszystkim środki Europejskiego Funduszu Społecznego).

Wysokość zasobów finansowych pochodzących z dochodów jednostek samorządu terytorialnego i przeznaczanych na poszczególne urzędy pracy leży w gestii władz samorządowych. Natomiast na szczeblu centralnym Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej rozporządza środkami gromadzonymi w ramach Funduszu Pracy. Na co są one przeznaczane?

W 2012 roku według danych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Fundusz Pracy osiągnął przychody rzędu 11 224,6 mln PLN, z czego wydano 9 641,3 mln PLN. Suma ta co prawda była wyższa niż rok wcześniej (w 2011 roku wydatki z Funduszu Pracy wyniosły 8 751,4 mln PLN), jednak znacznie niższa niż w 2010 roku, kiedy łączne wydatki osiągnęły rekordową liczbę 12 376,4 mln PLN.



Czarne dziury


Wydatki Funduszu Pracy przeznaczane są na trzy główne cele:
  • zasiłki i świadczenia – w 2012 roku w kwocie 5 316,7 mln PLN,
  • aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu – w 2012 roku w kwocie 3 889,7 mln PLN,
  • wynagrodzenia oraz składki na ubezpieczenia społeczne pracowników PUP – w 2012 roku w kwocie 126,4 mln PLN.

Aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu obejmują z kolei liczne usługi: prace interwencyjne, roboty publiczne, środki na podjęcie działalności gospodarczej, wyposażenie stanowisk pracy, aktywizacja absolwentów, staże podyplomowe lekarzy i pielęgniarek, koszty kształcenia młodocianych pracowników oraz refundacja pracodawcom wynagrodzeń i składek za młodocianych pracowników. Czy inwestowanie w te instrumenty się opłaca? Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej prowadzi corocznie badania, określając tzw. efektywność zatrudnieniową oraz efektywność kosztową aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu. Pierwszą z nich oblicza się jako stosunek liczby osób, które po zakończeniu udziału w określonej formie aktywizacji uzyskały w okresie 3 miesięcy zatrudnienie, do liczby osób, które zakończyły udział w danej formie aktywizacji. Drugą natomiast ustala się w wyniku podzielenia kwoty poniesionych wydatków na daną formę aktywizacji przez liczbę osób, które po zakończeniu udziału w danej formie aktywizacji uzyskały zatrudnienie w okresie do 3 miesięcy.



Zaprezentowane powyżej dane przedstawiają stosunkowo optymistyczny obraz polskiego publicznego pośrednictwa pracy. Nie jest jednak tak kolorowo. Najwyższa Izba Kontroli informuje, iż metodologia badań pomiarów skuteczności aktywnych form zatrudnienia nie jest miarodajna. Obecnie stosowana metodologia nie uwzględnia okresu zatrudnienia osoby bezrobotnej po udzielonym wsparciu ani rodzaju umowy, na podstawie której wyrejestrowany bezrobotny świadczy pracę. Jak wskazuje NIK, prowadzi to do nieprawidłowego obrazu działań aktywizujących, ponieważ jedynie nieliczni bezrobotni, którzy z nich korzystają, trwale wychodzą z bezrobocia. Tym samym, jeśli przyjąć, że efektywność zawodowa w oficjalnych dokumentach zawyżana jest kilkakrotnie, to o tyle samo rosną faktyczne koszty przeznaczane na przeciwdziałanie bezrobociu. Zresztą, na pierwszy rzut oka widać, iż stuprocentowa efektywność zatrudnieniowa, np. dofinansowania podjęcia działalności gospodarczej, jest podejrzana. Potwierdzają to kontrole – według NIK w samej tylko grupie bezrobotnych powyżej 50. roku życia w 2012 roku na rynku przetrwało jedynie 45% dofinansowanych firm. Co więcej, większość z nich nie uzyskiwała zaplanowanych uprzednio dochodów i zysków.

Więcej urzędników – mniej bezrobotnych?


Ludowa mądrość głosi, że pieniądze to nie wszystko. Jakość usług oferowanych przez wojewódzkie i powiatowe urzędy pracy przynajmniej w teorii powinna być choćby w pewnym stopniu uzależniona od zasobów kadrowych urzędów.

Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej od 2000 roku prowadzi coroczne badania na temat instytucjonalnej obsługi rynku pracy. W badanym okresie najniższy poziom zatrudnienia w urzędach pracy zanotowano w 2002 roku, kiedy to we wszystkich urzędach pracy w Polsce zatrudnione były 15 784 osoby. Jednocześnie stopa bezrobocia w 2002 roku wynosiła aż 20%. Od 2003 do 2010 roku urzędników wojewódzkich i powiatowych urzędów pracy z roku na rok przybywało – z 17 635 osób w 2003 roku do 23 841 osób w 2010 roku. Warto odnotować fakt, iż wraz ze wzrostem zatrudnienia w publicznych pośredniakach, od 2003 do 2008 roku stopa bezrobocia spadła z 20% do 9,5%. Czy to wyłączna zasługa urzędników? Niekoniecznie.

Od 2008 roku do 2012 roku stopa bezrobocia systematycznie rosła (z 9,5% do 13,4%). Równolegle, w latach 2008-2010, zatrudnienie w urzędach pracy również rosło – łącznie w powiatowych i wojewódzkich urzędach pracy w 2008 roku zatrudnione były 22 362 osoby, a w 2010 już 23 841 osób.

W latach 2011 i 2012 obserwowano natomiast spadek w zatrudnieniu w powiatowych urzędach pracy. Jednocześnie w wojewódzkich urzędach pracy w porównaniu do 2011 roku urzędników przybyło. Ostatecznie, według stanu zatrudnienia z dnia 31 grudnia 2012 roku w wojewódzkich i powiatowych urzędach pracy łącznie pracowało 23 057 osób. Równolegle stopa bezrobocia nadal, choć już nie tak gwałtownie jak w latach 2008-2009, rosła, osiągając w 2012 poziom 13,4%.



Co to oznacza? Zależność pomiędzy spadkiem stopy bezrobocia a wzrostem liczby urzędników PSZ była widoczna, ale jedynie w okresie 2003-2008. Można zatem wysunąć wniosek, że armia urzędników jest skuteczna w walce z bezrobociem, ale tylko przy dobrych wiatrach gospodarczej koniunktury.

Doradca – nie magik


Jedną z popularniejszych form wsparcia, jaką świadczą urzędy pracy, jest poradnictwo zawodowe. Z raportu MPiPS-u pt. Informacja o realizacji usługi poradnictwo zawodowe i informacja zawodowa w urzędach pracy w 2012 roku można się dowiedzieć, iż popularność korzystania z indywidualnego poradnictwa pracy wśród bezrobotnych rosła systematycznie od 2005 roku do 2011 roku, w 2012 roku nieznacznie spadając. Jak wynika z danych dostarczonych przez NIK, w 2012 roku z poradnictwa indywidualnego skorzystało 662,9 tys. osób. Dla porównania, szkoleniami, stażami, dofinansowaniem podjęcia działalności gospodarczej, pracami interwencyjnych, robotami publicznymi, doposażeniem stanowisk pracy czy pracami społecznie użytecznymi finansowanymi z Funduszu Pracy objęto łącznie 440,8 tys. osób. Poradnictwo cieszy się więc dużą popularnością wśród klientów urzędów pracy. Czy jednak wizyta w urzędzie nie kończy się przypadkiem tylko na dobrych radach?

Dane dostarczone przez MPiPS za 2012 rok nie napawają optymizmem. Co prawda, rok 2012 można uznać za lepszy od swojego poprzednika, gdyż przyniósł on zwiększenie wszystkich wskaźników efektywności związanych z poradnictwem indywidualnym, jednak w dalszym ciągu wydają się one zbyt niskie, by można było mówić o sukcesie. W grupie wszystkich bezrobotnych korzystających z poradnictwa indywidualnego w PUP i WUP w 2012 roku:
  • 146 126 osób podjęło pracę zawodową, co stanowi 22,8%;
  • 50 975 osób wzięło udział w szkoleniach zawodowych, co stanowi 17%;
  • 52 943 osoby skorzystały z zajęć aktywnego poszukiwania pracy lub szkolenia w zakresie umiejętności poszukiwania pracy, co stanowi 8,3%;
  • 977 osób zostało skierowanych do centrów informacji i planowania kariery zawodowej wojewódzkich urzędów pracy, co stanowi 0,2% ogółu.

Wyżej wymienione wskaźniki są rezultatem pracy doradców zawodowych zatrudnionych w urzędach pracy. Od 2001 roku ich liczba systematycznie rośnie. Lawinowo, bo aż o 75% w porównaniu do roku poprzedzającego, przybyło ich w 2008 roku na skutek wejścia w życie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 marca 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia przez publiczne służby zatrudnienia usług rynku pracy. W kolejnych latach liczba doradców nadal rosła, aczkolwiek już nie tak spektakularnie. Ostatecznie w 2012 roku w urzędach pracy było 1 900 doradców zawodowych.



Czy więcej doradców oznacza lepsze usługi? Związek pomiędzy zwiększoną liczbą doradców a wzrostem wskaźnika efektywności zatrudnieniowej (liczonego na podstawie liczby osób, które znalazły zatrudnienie) właściwie nie występuje. W 2007 roku wskaźnik efektywności zatrudnieniowej był rekordowo wysoki – osiągnął poziom 31%. W następnym roku, gdy ilość doradców znacząco wzrosła, wskaźnik efektywności zaczął spadać, osiągając w 2011 roku poziom 17% (był najniższy od 2005 roku). Dla przypomnienia, według NIK-u wskaźniki te faktycznie mogą być jeszcze niższe.

Syzyfowa praca


Przy wyciąganiu wniosków z tego typu analiz należy jednak zachować ostrożność. Czy całą winę można przypisać tylko i wyłącznie urzędnikom? Analizując dostępne dane, nie można urzędnikom wytknąć niedoboru obowiązków w czasie pracy. Według raportu MPiPS-u pod koniec 2012 roku na jednego pośrednika pracy PUP przypadało aż 595 bezrobotnych. To dużo? Na jednego doradcę zawodowego w omawianym okresie przypadało, bagatela, 1 288 bezrobotnych. Przyjmując, iż w 2012 roku roczny wymiar czasu pracy wyniósł 12 096 godzin, jeden pośrednik był w stanie poświęcić jednemu bezrobotnemu ok. 3 i pół godziny. Doradca miał jeszcze mniej czasu – poniżej 2 godzin. Szacunki te są zawyżone, bo zakładają, iż dany bezrobotny pojawił się w urzędzie tylko raz, oraz nie zakładają, iż czas przyjmowania petentów w urzędach zazwyczaj jest krótszy niż cały dzień pracy. Dodając do tego masę czynności biurokratycznych, jakimi są obłożeni urzędnicy, okazuje się, iż na pomoc bezrobotnym czasu im nie starcza.

Dodatkowym problemem są oferty pracy – ich ilość oraz zawartość. Jak wskazuje Instytut Obywatelski, osoby z wyższym wykształceniem rejestrują się do urzędów pracy stosunkowo rzadko, gdyż oferty pracy proponowane przez urzędy nie są dopasowane do posiadanych przez nich kwalifikacji. Potwierdzają to dane GUS-u. Dyplomem ukończonych szkół wyższych legitymowało się w 2013 roku 12,2% ogółu zarejestrowanych bezrobotnych.

Jak wynika z badań przeprowadzonych wśród studentów i absolwentów szkół wyższych na początku 2014 roku przez portale Absolvent.pl i SW Research, osoby w wieku 18-30 lat rzadko szukają pracy z pomocą urzędu. Na pytanie „z których źródeł zawsze lub często korzystasz gdy szukasz pracy” jedynie 8% ankietowanych odpowiedziało, że były to urzędy pracy. Dla porównania, korzystanie z internetowych portali z ofertami pracy podczas rekrutacji zadeklarowało 60% badanych, z informacji czerpanych od rodziny i znajomych korzysta 18%, z usług agencji doradztwa zawodowego – 15%, a z zakładek „kariera” na stronach WWW firm – 12%. Od urzędów popularniejsze były nawet Hufce Pracy – do korzystania z ich usług przyznało się 11% badanych.

Na drugim biegunie znajdują się pracodawcy. Ci też nie kwapią się, by zgłaszać do PUP oferty pracy. Przykładowo w listopadzie 2013 roku, według danych MPiPS-u, w skali miesiąca liczba oferowanych przez przedsiębiorstwa wolnych miejsc pracy spadła o 14,7 tys. w porównaniu do października i wyniosła 55,7 tys. ofert. W tym okresie liczba bezrobotnych w całej Polsce wynosiła 2 116,0 tys. osób. Z wyliczeń Narodowego Banku Polskiego wynika, że przeciętnie do urzędów pracy trafia 1 na 8 wakatów. Natomiast odsetek podmiotów w ogóle niezgłaszających ofert do UP utrzymuje się na poziomie ok. 70%. Dlaczego pracodawcy nie zgłaszają ofert pracy do urzędów?

Pod koniec listopada 2013 roku 9 na 10 zarejestrowanych bezrobotnych było w tzw. szczególnej sytuacji na rynku pracy. By być zaliczonym do tej kategorii, można spełniać kilka kryteriów jednocześnie. Najliczniejszą grupą bezrobotnych tworzyły osoby bez wykształcenia średniego – 54,8% ogółu zarejestrowanych. Długotrwale bezrobotni stanowili 53,4% ogółu. Bez kwalifikacji zawodowych pozostawało 30%; bez doświadczenia zawodowego – 24,7% ogółu. Nie dziwi więc fakt, iż do urzędów trafia niewiele ofert pracy.



Co więcej, jak wynika z lektury Diagnozy Społecznej 2013, duży odsetek, bo aż 25% ogółu bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy stanowią osoby, które ze statusu bezrobotnego uczyniły zawód i nie są zainteresowane poszukiwaniem zatrudnienia.

Pośredniaki do reformy


Publiczne służby zatrudnienia nie najlepiej wywiązują się z powierzonych im zadań. Jest to wynikiem złych rozwiązań systemowych oraz prawnych, jak również specyfiki przekroju społecznego polskiego bezrobocia. By uzdrowić tę sytuację, należałoby przeprowadzić całościową reformę urzędów pracy: ich finansowania, zarządzania czy metodologii badania ich skuteczności. To jednak zależy już z jednej strony od woli rządzących, a z drugiej od pracowników urzędów. A o to w tym wszystkim najtrudniej.

Bibliografia
1. Badanie ankietowe rynku pracy, raport NBP, Instytut Ekonomiczny, 2013.
2. Danecka M., Bezrobotni – niewykorzystane zasoby rynku pracy wobec problemów demograficznych [w:] Rynek pracy wobec zmian demograficznych, red. M. Kiełkowska, Instytut Obywatelski, Warszawa 2008.
3. Główny Urząd Statystyczny, Produkt krajowy brutto. Rachunki regionalne w 2011 r., Katowice 2013.
4. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Analiza funkcjonowania urzędów pracy po ich włączeniu do administracji samorządowej, Warszawa 2008.
5. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Bezrobocie rejestrowane w Polsce. Raport miesięczny – 1 listopad 2013 r.
6. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Informacja o bezrobotnych i poszukujących pracy w listopadzie 2013 r., Warszawa 2013.
7. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Informacja o realizacji usługi poradnictwo zawodowe i informacja zawodowa w urzędach pracy, raporty z lat 2005-2012, //www.psz.praca.gov.pl/main.php?do=ShowPage&nPID=867743&pT=categorytree&sP=CONTENT,objectID,2721.
8. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Informacja o stanie i strukturze zatrudnienia w wojewódzkich i powiatowych urzędach pracy w 2012 r., Warszawa 2013.
9. Młodzi na rynku pracy. Jak jej szukają? Gdzie ją znajdują?, absolwent.pl i SW Research, Warszawa 2014.
10. Najwyższa Izba Kontroli, Aktywizacja zawodowa i łagodzenie skutków bezrobocia osób powyżej 50. roku życia, Warszawa 2013.
11. Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli wykonania budżetu państwa w 2012 roku w częściach (31 Praca 44 Zabezpieczenia społeczne 63 Rodzina) oraz wykonania planów finansowych Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Warszawa 2013.
12. Najwyższa Izba Kontroli, Wystąpienie pokontrolne KPS-4100-02-01/2013 P/13/104, Warszawa 2013.
13. Strzelecki P., Saczuk K., Grabowska I., Kotowska I. E., Rynek pracy [w:] Diagnoza Społeczna 2013, red. J. Czapiński, T. Panek, Warszawa 2013.
14. Przychody i wydatki z Funduszu Pracy w latach 2005-2012. Plan na 2013 r., informacje dostępne na stronie MPiPS-u, http://www.mpips.gov.pl/praca/fundusz-pracy/zestawienie-przychodow-i-wydatkowfp-za-lata-2005-2011-i-plan-2012/.
15. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz.U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001.

Marta Kowalówka

Udostępnij